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“十四五”规划专栏丨地方政府隐性债务化解研究
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专栏导语新型冠状病毒来势汹汹,但“十四五”谋划之年也如期而至。疫情并不会阻碍我们对于城投“十四五”的研究和部署,反而会促进我们在这方面的投入和分享。自2月起,南京bob客户端下载将在一季度推出18篇城投“十四五”规划专栏文章,为全国城投人奉上知识大餐,共启“十四五”辉煌愿景。(注:文中所指的城投,属广义范畴,包含各类政府平台公司)

来源:南京bob客户端下载

作者:蒋小宁  尹潇  张长喜  徐亨玺

 

地方政府隐性债务化解研究

 

2014年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)指出“加强政府或有债务监管,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。但在保增长的压力下,各地政府的行为仍可能导致隐性债务不断增长虽然官方没有公布具体数据,但从第三方的数据来看,地方政府隐性债务规模巨大。地方政府隐性债务不仅带来财政金融风险,也为平台公司“十四五”期间的转型发展增加了沉重的负担,因此,研究其化解问题,具有很强的现实意义。

    隐性债务定义与风险

(一)隐性债务定义

 

“地方政府隐性债务”这一名词在2017年7月24日召开的政治局会议上首次被提及,一经提出即成为热点话题,目前已有多篇研究成果,但并未形成统一的概念界定。根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》(中办发〔2018〕46号)文件精神,隐性债务是指地方政府法定限额或发行形式之外,直接或承诺以财政资金偿还的,或违法提供担保的债务。

 

(二)隐性债务风险

 

隐性债务风险是指地方政府无法偿付到期隐性债务而对地方政府产生信用不利影响的风险。吉富星(2018)指出:2017年末我国政府债务已接近国际通用的警戒线,总体风险可控;融资平台负债代偿、公益性项目补贴转化率是隐性债务风险控制的关键;地方政府区域差异较大、分化趋势明显,总体风险较大。

   隐性债务化解方式与模式

 

(一)隐性债务化解方式

 

2018年,财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》第十五条“债务化解计划”中,提到了六种债务化解的方式:

 

1、安排财政资金偿还

 

通过年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等财政资金来偿还隐性债务,可以直接减少隐性债务规模。由于隐性债务的承担主体主要是平台公司,政府可通过与平台公司补签协议的方式将还债财政资金注入公司,并规定专款专用,确保还债资金用于隐性债务项目。此方式可执行性强,不少地区的化债方案都采取了这种化债方式。

 

这种方式更多是对存量隐性债务的化解。由于各地能用于化债的预算财政资金比较有限,而隐性债务规模普遍较大,因此,要想化解隐性债务还需要综合采用其他方式。

2、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还

 

通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还债务,这种方式可以为政府筹措一部分资金,但时间上具有较大的不确定性,资产处置难度较大,现金回流与债务资金支出较难匹配,因此,真正采用这种方式化债的地区很少。

 

采用这种方式化债,政府应避免直接出售优质经营资产。优质经营资产具有稀缺性,可将优质资产整合注入平台公司,不仅能提高优质资产的价值,还能增加平台公司的资产规模和经营效益,提升其融资及偿债能力,进而减轻政府的隐性债务压力。资产资源整合专业要求高,涉及的因素多,政府在进行资产资源整合时应科学规划,也可以聘请经验丰富的专业机构辅助实施,提高整合效率,保障整合达到预期效果。

 

3、利用项目结转资金、经营收入偿还

 

利用项目结转资金、经营收入(不含财政补助资金)偿还债务,实质上是要求平台公司利用现有项目现金流逐渐偿还债务,但平台公司承担政府公益性项目建设,其项目收益水平本身就不高,且此类现金流具有期限较长的特点,与平台公司债务或非标债务的期限并不匹配。因此,这不是隐性债务化解的主要方式,在已经公布的各地化债方案中也少有出现。

4、合规转化为企业经营性债务

 

将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务,政府不再承担还本付息的责任,可以直接起到降低地方政府隐性债务规模的作用,但转化为企业经营性债务对债务对应的资产有较高的要求,一般还会涉及债务重组和政府注资,操作难度高,具有示范意义的主要有山西模式。如需采用这种方式,建议聘请经验丰富的专业机构辅助实施,保障隐性债务转化合规合理,达到预期的效果。

 

5、借新还旧、展期等方式偿还

 

由于财政实力不强,各地的隐性债务偿还压力较大,特别是中西部经济欠发达的地区,偿还压力更大。在已经公布的各地化债方案中,不少地区提出用5-10年的时间化解隐性债务,这就需要与金融机构进行协商,通过借新还旧、展期等途径偿还债务。这类方式是解决期限匹配问题的重要前提,其本质是“时间换空间”,可以化解短期债务到期无法偿还带来的风险。

 

采用这种方式时,应综合考虑债券市场的资金面、利率变化趋势等因素,提前与金融机构谈判,保障融资渠道畅通,选择合适的融资方式,控制融资成本,避免债务到期时临时融资失败或融资成本过高的风险。

 

6、破产重整或清算

 

对债务单位进行破产重整,并按照公司法等法律法规进行清算,以化解相应的债务。这是一种不得已的化债选择,实施起来难度较大,处理不好,将对地方政府信用产生较大影响。在已经公布的各地化债方案,鲜有方案采用此种方式。

(二)隐性债务化解模式

 

根据上述方式,各地有不少实践。在南京bob客户端下载2019年4月发布的专栏文章《地方政府债务化解路径观察》的基础上,本文选择比较有代表性的海口、山西等模式对隐性债务化解进行介绍。

 

1、海口模式:财政资金还债+债务置换

 

海口市政府2018年7月发布的《海口市2018—2019年政府性债务化解规划方案》明确:在彻底梳理排查存量隐性债务规模的基础上,通过压缩经常性支出、盘活存量资金、盘活土地资源共筹集财政资金110亿元来偿还债务,同时通过债务置换,优化债务结构,节约利息支出,控制债务风险。

 

海口模式通过当地财政资金偿还隐性债务,通过债务置换降低利息支出,这种模式可执行性强,成功概率较高,是各地债务化解方案中较多采用的模式。但若当地财政资金有限,隐性债务总额过大,就需要结合其他的方式来化解债务。

 

2、山西模式:资产注入+政府注资+债务重组

 

山西省交通运输厅将所有政府还贷高速公路全部划拨给山西交控集团,同时,山西省国资委将三家经营高速公路的地方国企划拨给山西交控集团下属子公司,统一运营全省高速公路;由此,债务从山西省交通厅转移到山西交控,地方政府隐性债务从而合规转化为企业债务。

 

山西模式能取得成功,主要有三个原因:第一,政府为企业注入大量优质资产,用优质经营资产产生的效益和现金流来覆盖现有债务;第二,政府对企业大规模注资,山西财政将对山西交控集团分年分批注入500亿的注册资本;第三,债务重组,山西交控于2018年12月与国开行牵头正式签订《银团贷款协议》,进行了债务重组,重组规模达2600亿。

 

山西模式涉及到优质产业资源整合、政府大量注资支持、大规模债务重组,过程比较复杂,操作要求高,复制难度大。

3、其他模式

 

其他地方也提出了各自的化债方案,既有诸如石泉县提出的成功概率较高的方案,也有难以实施的镇江方案。

 

石泉县方案:据石泉县政府信息公开平台显示,石泉县财政每年按照不低于地方可用财力3%比例建立偿债准备金制度,并逐年递增;盘活财政存量资金,对部门结余资金和连续两年未使用完的结转资金一律收回县财政用于偿还到期债务;从2019年起,各部门一般性支出原则上按照每年不低于5%幅度进行压减,压减资金全部列入偿债资金预算。

 

镇江方案:镇江市争取国开行支持,由国开行提供总额2000亿(10年分批提供)的低息长期专项贷款,再用申请到的低成本贷款置换镇江区域内高成本的负债。但该方案未获财政部通过,目前镇江已经调整方案,再次上报。此前的镇江方案难以实施,主要是因为该方案对镇江有利,而对于国开行却相当于纯公益性业务,且镇江也缺乏匹配的优质资产做支撑。

 

综上所述,各地政府应结合当地实际,综合运用各种化债方式设计隐性债务化解方案,保障化债方案成功实施。

 隐性债务化解的建议

1、加强组织领导,确定化债责任

 

(1)成立领导小组

 

成立隐性债务化解领导小组,由党委主要领导为组长,政府主要领导为副组长,其他相关领导、财政、发改、国土、审计、平台公司等单位主要负责同志为组员,统筹推进隐性债务化解工作。

 

(2)排查隐性债务

排查隐性债务,明确隐性债务规模,确定各项隐性债务的化债责任人,将化债任务层层分解至部门和单位。

 

2、多种途径并举,化解存量隐性债务

 

(1) 扩大财政收入留存

通过增加土地出让收入、盘活沉淀存量资金等方式,增加财政收入。通过压缩一般性支出等方式降低财政支出,扩大财政收入留存,保障偿债资金来源。

 

(2)推进事业单位改革

 

推进事业单位改革,减轻政府支出负担。对于从事生产经营活动的事业单位进行市场化改革,转变为企业市场化经营或撤销。对于公益二类事业单位,剥离其与主业无关的经营性资产。

 

(3)建立债务平滑机制

 

建立债务平滑基金,争取上级单位的支持,通过债务置换,降低债务成本,同时与金融机构合作,优化债务期限,合理确定每年的具体化债金额,确保隐性债务能够按计划化解。

 

(4)合规转化隐性债务为企业债务

政府可将管辖范围内的地下管网、广告位、房屋等优质资源资产进行资源整合,提高资源价值,注入平台公司,增强平台公司经营和偿债能力,并将部分隐性债务合规转化为平台公司债务,降低政府的隐性债务压力。

3、合规建设项目,统筹投资计划

 

(1)明确投建模式,避免新增隐性债务

 

对于新增基础设施项目,可采用合规代建方式,由政府与平台公司签订市场化委托代建协议,通过政府债券融资和财政资金支付项目建设费用。

 

除委托代建外,也可采用PPP模式建设基础设施项目。PPP模式可将债务期限拉长,降低短期债务压力。但在实践中,需厘清政府与社会资本方的“权、责、利”关系,划清政府债务和项目公司债务的边界,堵住PPP模式下可能形成隐性债务的各种渠道,同时通过合理化风险共担机制、纳入政府债务报告体系、跨期预算约束、项目绩效管理等进行规范治理。

 

(2)科学统筹规划,控制隐性债务增量

 

在稳增长、补短板的背景下,地方政府仍有不少项目投资需求。各地应科学统筹项目投资计划,避免盲目投资,严控隐性债务增量,平衡城市发展速度与质量的需求,保障城市持续健康发展。

 

4、推动平台公司转型,避免连带债务风险

 

(1)建立科学的国资监管模式

 

政府授权国资委履行出资人职责,以管资本为核心,制定监管清单和责任清单,明确监管层级和权限,科学界定企业董事会职权,依法落实企业法人财产权和经营自主权,形成自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

 

(2)推动企业形成自主决策机制

 

平台公司每年初制定年度发展目标和投融资计划,上报政府批准后执行。年度计划内投融资由企业按分级授权管理科学高效自主决策。年度计划外投融资和对外担保按不同类别和权限进行决策管理,超出自主决策权限范围事项上报国资委按决策程序审批。

 

(3)减轻平台公司非经营性债务负担

 

政府与平台公司就新增公益性项目与准经营性项目签订市场化的委托代建协议,对于以往没有明确投建模式的公益性项目与准经营性项目,也应补签相关协议,通过债务置换等方式,降低平台公司非经营性负债,促进平台公司轻装转型。

 

(4)合理控制平台公司债务规模

 

政府合理控制平台公司的资产负债率与债务规模,支持平台公司适度通过增加债务的方式投资并购优质经营资产,培育做大市场经营业务,扩大营业收入,提高盈利能力,增强平台公司市场竞争力。

 

参考文献:

[1]. 李丽珍,安秀梅. 地方政府隐性债务:边界、分类估算及治理路径[J] ,2019,(3):37-46

[2]. 吉富星. 地方政府隐性债务的实质、规模及风险研究[J]. 财政研究,2018,(11):62-69